Relazione di Fine Mandato

Provincia di Caserta

 

In adempimento degli obblighi normativamente imposti al Presidente della Provincia ex art. 4 del Decreto legislativo n. 149 del 2011, si trasmette alla S.V. la Relazione di fine mandato, redatta dal Dirigente del Settore Economico-Finanziario e dallo scrivente debitamente sottoscritta, riferita alla Consigliatura avviatasi in data 13-04-2010 e giunta alla sua naturale scadenza.

In relazione a quel che precede, si precisa che il predetto documento risulta, al momento, privo della prescritta certificazione da parte del Collegio dei Revisori in quanto, rebus sic stantibus, detto Organo non è operativo; da un lato, infatti, non risultano ancora completate le procedure per il formale insediamento dei nuovi componenti l'Organo di Controllo e, dall'altro, i precedenti titolari dell'ufficio di revisore sono cessati dalle relative funzioni per avvenuta decorrenza dei termini di efficacia dell'incarico a suo tempo ad essi conferito (con Nota Prot. N° 543/Gab. dell'11-05-2015, allegata alla presente, lo scrivente ha incaricato il Dirigente del Settore Economico-Finanziario dell'Ente di provvedere all'acquisizione della certificazione in discorso).

Ad ogni buon conto, come la S.V. avrà modo di evincere dalla semplice e piana lettura della predetta Relazione, l'Amministrazione Provinciale di Caserta, pur in un quinquennio caratterizzato dal susseguirsi ininterrotto di manovre di finanza pubblica orientate in senso restrittivo e, contestualmente, dall'avvio di un laborioso processo di rimodulazione del ruolo e delle competenze degli Enti di area vasta, è riuscita, grazie ad un'attenta politica di razionalizzazione della propria struttura organizzativa, con conseguente recupero di efficienza e contenimento dei costi, a garantire l'effettivo esercizio delle funzioni e dei servizi essenziali, nonché la salvaguardia degli equilibri finanziari.

Non può non evidenziarsi come l'obiettivo sopra rammentato sia stato raggiunto anche grazie all'incessante rapporto dialogico intrattenuto dalla Provincia di Caserta con altri Soggetti istituzionali, fra i quali occupa, naturaliter, un posto di rilievo la Magistratura contabile, i cui orientamenti hanno costantemente "ispirato", nei modi e nelle forme previsti dalle vigenti statuizioni legislative, l'azione amministrativa dispiegata dall'Ente.

Cordiali saluti.

                                                                                                             On.le Dott. Domenico Zinzi

RELAZIONE DI FINE MANDATO ANNI 2010-2015

Linee Programmatiche


5 PTCP - Programmazione strategica

5.1 Introduzione

Fondamentale strumento di coordinamento e di programmazione, il PTCP (Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale) rappresenta il principale momento di ascolto e di governo a disposizione della comunità Provinciale e costituisce lo strumento di pianificazione che delinea gli obiettivi e gli elementi fondamentali dell'assetto del territorio provinciale, in coerenza con gli indirizzi per lo sviluppo socio-economico e con riguardo alle prevalenti vocazioni, alle sue caratteristiche geologiche, geomorfologiche, idrogeologiche, paesaggistiche e ambientali.

Lo scopo del PTCP è quello di orientare le scelte e mettere ordine nel territorio attraverso una proposta complessiva che riguardi specificamente la grande rete delle infrastrutture, che riconosca l'esistenza di un sistema ambientale con le sue articolazioni ed individui un sistema insediativo, fissando gli indirizzi per lo sviluppo dei centri urbani e delle aree produttive.

Il piano si rivolge ai Comuni, agli enti di governo del territorio e a tutti i cittadini e promuove l'identità e la coesione sociale attraverso un sistema di obiettivi strategici condivisi.

Il PTCP non deve essere visto come un ulteriore aggravio degli adempimenti burocratici, che quotidianamente vessano la vita, ma deve essere configurato e vissuto come un'ulteriore possibilità di miglioramento della qualità della vivibilità; esso rappresenta, dunque, una ottima opportunità per l'intera collettività provinciale. 

Il PTCP interessa, direttamente, tutto il territorio provinciale ed, indirettamente, ha ricadute sia in ambito regionale che interregionale, visto che la Provincia di Caserta confina direttamente con altre regioni.

L'importanza della pianificazione territoriale su scala provinciale non risulta oggi ben nota né alle istituzioni locali (comuni) né alle varie associazioni e ancor di meno ai singoli cittadini.

5.2 Regolamentazione

A livello europeo le fonti ispiratrici a cui il PTCP dovrebbe tendere possono essere individuate nella normativa inerente la Valutazione Ambientale Strategica (VAS) che è un processo di valutazione, che affianca un piano o un programma, per considerarne i possibili effetti sull'ambiente, aiutandolo a prendere scelte strategiche per uno sviluppo sostenibile.

Per sviluppo sostenibile si intende decidere bene il futuro dei luoghi in cui vivremo conciliando le prospettive di sviluppo con lo stato dell'ambiente ovvero uno sviluppo che garantisce i bisogni delle generazioni attuali senza compromettere la possibilità che  le prossime riescano a soddisfare i propri. Ma per sviluppo sostenibile si deve anche intendere uno sviluppo che coniughi economia-società-ambiente senza che nessuno dei tre aspetti prevarichi sugli altri.

Le norme a cui far  riferimento nella stesura del PTCP sono:

Normativa europea…………………………...........................Direttiva 42/2001/CE

Normativa nazionale……………………………..................................D.Lvo 4/2008

Legge Urbanistica……………………………………………………………n° 1150 del 1942

Normativa regionale……..  LR 16/2004 "Norme sul Governo del Territorio"

Gli altri organismi da consultare e/o piani sovraordinati da ottemperare nella redazione del PTCP sono:

  • Piani delle autorità di Bacino
  • Piano Territoriale Regionale
  • Piani Paesistici vigenti
  • Parchi Regionali delle aree protette
  • Aree protette: zone SIC e ZPS

·         Piano delle aree inondabili

 

5.3 Situazione attuale

La provincia di Caserta ha provveduto a stilare ed adottare con Delibera Commissariale una proposta  di PTCP che sostanzialmente "….individua come obiettivo prioritario il ripristino di una condizione di equilibrio a partire dai pesi insediativi…omissis…L' obiettivo prioritario del riequilibrio determina le principali scelte del Piano. "

Sinteticamente, il territorio provinciale viene distinto in:

-        territorio rurale, a sua volta suddiviso in sei sottosistemi;

-        territorio urbano, a sua volta scisso in tre sottocategorie.

Per il territorio rurale il PTCP persegue obiettivi di tutela e recupero ambientale attraverso:

      • la mitigazione del rischio ambientale e antropico;

      • la formazione della rete ecologica provinciale;

      • la tutela dei valori paesaggistici e naturali.

      Per quanto riguarda il sistema insediativo, ma solo a livello di enunciato,  il PTCP adottato persegue un modello di policentrismo regionale costruito sui seguenti obiettivi principali:

1.      porre un argine alla periferizzazione della Provincia di Caserta sotto la spinta dell' area napoletana, limitando l' espansione dell' aversano dove si concentreranno interventi di riqualificazione;

2.      favorire il consolidamento dell' ambito urbano di Caserta;

3.      rafforzare le aree interne soprattutto attraverso la qualificazione nei settori delle produzioni agricole, del turismo e del loisir;

4.      realizzare un radicale processo di risanamento e di riconversione dell' area costiera.

Le scelte effettuate dal PTCP, per quanto riguarda i carichi insediativi, prevedono la realizzazione di 70.000 alloggi che dovrebbe avvenire, prioritariamente, tramite:

-                      il recupero delle zone dei centri storici abbandonati;

-                      interventi di edilizia sociale o pubblica.

             Relativamente ai nuovi alloggi si evidenzia che il fabbisogno di 70.000 unità residenziali non deve essere inteso quale mera produzione immobiliare ma va inteso quale dato strumentale all' obiettivo primario della riqualificazione ambientale, da perseguire anche e soprattutto grazie agli investimenti nel settore abitativo.

Negli indirizzi per la formazione dei PUC si prevede che non possano essere previsti ulteriori spazi per la grande distribuzione commerciale e che il dimensionamento di ciascun PUC dovrà essere effettuato assumendo, in prima battuta, la quota parte del numero di alloggi previsti al 2022 nel rispettivo ambito, proporzionalmente al peso demografico del comune.

 

5.4 Proposte

Rispetto agli esiti del PTCP innanzi evidenziati, è necessario sottolineare che in questi ultimi anni la trasformazione più evidente è stata la diffusione degli insediamenti sul territorio, con la perdita della distinzione fra zone urbane ed aree rurali.

Ciò ha originato ricadute negative in termini di governabilità del territorio, accrescendo i problemi sia nell'organizzazione dei servizi pubblici, inclusi quelli di trasporto, che nel traffico veicolare privato.

Questi aspetti creano difficoltà nel garantire una manutenzione di tutta la rete viaria e l'impossibilità di fornire adeguati e accessibili presidi scolastici e socio-sanitari su tutto il territorio.

Si tratta di problematiche che si presentano connotate diversamente nei vari contesti territoriali e assumono particolare rilevanza nei Comuni della cintura del capoluogo.

Il piano deve formulare indirizzi urbanistici ai Comuni, per razionalizzare e riqualificare i fenomeni di dispersione insediativa, allo scopo di costruire un diverso assetto del territorio basato su un reale  policentrismo, nel quale ciascun polo o sistema insediativo mantenga o sviluppi caratteristiche proprie di identità, qualità, specializzazioni tali da offrire al sistema sociale ed economico una pluralità di opportunità differenziate e complementari.

Similmente a quanto propongono altri PTCP e a quanto la stessa proposta di PTCP pubblicata si riferisce, ma non concretizza, l'organizzazione territoriale dovrebbe riconoscere naturalmente alla città di Caserta il rango di "Polo Ordinatore" dell'intera provincia, cioè di centro portante dell'armatura urbana dove si concentra l'offerta di servizi rari e strategici.

Al capoluogo, nodo di connessione con le reti di livello nazionale e internazionale, il piano provinciale dovrebbe affiancare altre città, ad esempio Aversa, Piedimonte Matese e Mondragone nel ruolo di centri urbani di riferimento che possono svolgere tale funzione anche per le aree napoletana, molisana e laziale, realtà territoriali poste a confine della provincia di Caserta.

In relazione con i poli ordinatori il piano provinciale dovrebbe individuare una serie di Centri Integrativi, che hanno la funzione di articolare ulteriormente l'offerta delle più importanti funzioni urbane.

L'assetto insediativo da proporre si completerebbe con l'individuazione dei centri di base e di presidio territoriale che hanno la funzione, soprattutto nelle zone montane, di garantire una dotazione di servizi essenziali per la qualità della vita della popolazione residente.

Attraverso il potenziamento e la riqualificazione dei centri urbani principali, l'obiettivo è costruire un vero e proprio sistema integrato di varie città, dove ridefinire l'articolazione dei servizi e delle funzioni, valorizzando il ruolo del capoluogo per le attività e le relazioni di livello superiore, ed inoltre assicurare tutela all'ambiente, difesa del suolo, crescita economica, programmazione delle infrastrutture, valorizzazione dei beni culturali e delle risorse turistico-ambientali, qualità della vita e benessere sociale sono gli obiettivi del Piano, al fine di costituire la mappa dello sviluppo del territorio della Provincia di Caserta nei prossimi anni.

Contrariamente a quanto previsto dalla proposta di PTCP pubblicata, dove tutta la provincia, a livello di parametri di pianificazione, viene trattata nello stesso modo, si dovrebbe arrivare, anche avendo il coraggio di proporre delle varianti alla vigente normativa urbanistica, ma coerentemente con lo stato di fatto, a differenziare le metodologie di pianificazione secondo le varie zone territoriali e sistemiche.

Il PTCP dovrebbe dunque individuare gli insediamenti che presentano particolari condizioni fisico – funzionali e per queste situazioni dovrebbe stabilire diversi indirizzi e direttive, che hanno l'obiettivo di far evolvere il sistema insediativo provinciale verso un assetto di migliore funzionalità urbanistica, nel rispetto delle identità locali e dei valori ambientali esistenti.

Fotografare la reale situazione di scompenso ambientale della provincia di Caserta è cosa assai complessa ma è la premessa necessaria ed alla base della formulazione di una visione strategica "alta" del piano di coordinamento.        

Penso che l'ambiente debba essere analizzato e salvaguardato secondo una chiave di lettura ecologica, laddove l'ecologia, da prassi fondata su divieti e privazioni, su rigide contrapposizioni costruito-non costruito, pieno-vuoto, verde-cemento, diventi una disciplina propositiva nella ricerca e nella creazione di nuovi equilibri in cui artificiale e naturale coesistano.

La tutela ambientale, la normativa di settore che mira al perseguimento di tale obiettivo, non devono essere visti come un vincolo alla crescita urbana ed economica di un dato territorio, ma al contrario dovranno essere delle opportunità da sfruttare per la creazione di un sistema ambientale tale da garantire dei livelli di vita qualitativi se non al disopra, almeno in linea con gli standard della media nazionale.

Nell'ottica della tutela ambientale quindi, il piano di coordinamento può  e deve rappresentare quel momento di scelta, anche politica, in cui si pongono le basi per la redazione di un "piano per l'ospitalità rurale". Il piano dovrà interessare quelle zone della provincia che presentano quelle caratteristiche, quelle peculiarità tali da poter realizzare percorsi vari e variegati, in cui si evidenzino e valorizzino i luoghi dei sapori,  della specializzazione agroalimentare,  delle peculiarità ambientali, della vocazione agrituristica e dovrà altresì dettare le linee guida per la valorizzazione di questi territori e l'ottimizzazione dell'offerta agrituristica.

Uno dei nodi strategici che il PTCP, nella sua funzione di coordinamento, deve svolgere all'interno della tutela prima e della pianificazione poi, del tessuto edilizio ed urbano, è quello di dettare delle linee guida sistematiche in grado di disciplinare la salvaguardia del patrimonio sia esso considerato come emergenza monumentale che come complesso ambientale.

Dalla focalizzazione di uno scenario di previsione futura, mirante ad ottenere un elevato livello di conservazione dei beni, un aumento dell'accessibilità e fruibilità degli stessi, nell'ottica di uno sviluppo realmente sostenibile, ne scaturiranno indubbi vantaggi legati alla produzione di beni e servizi.

Questo obiettivo potrà far accrescere l'appetibilità turistica della Provincia e dare nuovo slancio all'economia, considerando anche il fallimento delle attività industriali, messo in evidenza, fra le altre cose, come riportato nella bozza di PTCP adottata,   dalla utilizzazione solo del 30% delle are ASI ad esse dedicate.

           Il nuovo piano dovrà tenere conto del dato riguardante il mancato sfruttamento delle aree a sviluppo industriale, realizzando, quale primo obiettivo, un'indagine conoscitiva altamente dettagliata, svolta area per area,  sulle cause di un tale insuccesso, dovrà metabolizzarne i dati e mettere a punto  degli opportuni correttivi. Tali correttivi potranno, in caso di effettivo sovradimensionamento delle aree medesime, prevederne una riduzione o una riconversione verso forme di utilizzo più prossime ai reali bisogni delle persone, secondo quanto scaturirà dalle previsioni di piano.

In questo ambito dovrà anche adeguatamente equilibrarsi l'offerta della grande distribuzione con gli esercizi al dettaglio, attraverso una politica di controllo della proliferazione dei centri commerciali e di sostegno per i distretti commerciali.

Il futuro dimensionamento dei PUC, diversamente da quanto proposto con l'attuale proposta di PTCP, dovrebbe essere determinato sulla base di un bilancio insediativo distintamente riferito al territorio urbano  ed al territorio rurale.

 Tale capacità insediativa " …dovrebbe essere  argomentato dal PUC stesso in relazione ad un orizzonte temporale non inferiore a dieci anni e di norma non superiore a venti, determinato ed esplicitamente dichiarato dal PUC in relazione alla diversa complessità delle manovre insediative proposte ed alle tendenze insediative con cui il piano deve confrontarsi.

Il termine iniziale da cui computare l'orizzonte di previsione del PUC dovrà essere rappresentato dalla data di presumibile approvazione del PUC stesso e non quello di redazione, molto spesso, infatti,  dalla redazione all'approvazione intercorrono anche diversi anni.

 Il dimensionamento urbano del PUC dovrà essere condotto sulla base di una attenta analisi delle tendenze demografiche, economiche e sociali del Comune e degli obiettivi di sviluppo sostenibile assunti dalla comunità locale, tenendo conto del ruolo che il Comune stesso riveste all'interno del Sistema Locale ed eventualmente della cintura urbana del capoluogo.

Per i Comuni che presentano particolari fenomeni di attrazione - e come tali precedentemente  individuati nella proposta di PTCP - il dimensionamento di piano dovrà essere riferito anche alla quota di popolazione presente che ha, anche saltuariamente, domicilio nel comune per motivi di studio e lavoro.

Gli obiettivi di sviluppo sostenibile assunti dal PUC dovranno essere esplicitati con adeguata evidenza dalla Bozza del Piano che potrà assumere caratteristiche e natura strategica volto ad esplorare le condizioni di successo delle possibili strategie di sviluppo della comunità locale, ad esplicitare l'intenzionalità del Comune e la sua progettualità, a ricercare gli Accordi con soggetti pubblici e privati per l'attuazione delle politiche individuate. 

La valutazione della domanda abitativa dovrà essere condotta avendo riguardo alla composizione qualiquantitativa della popolazione residente ed alle modalità della sua aggregazione in nuclei famigliari, secondo previsioni condotte sulla base di scenari di sviluppo socioeconomico esplicitati ed argomentati dal PUC. 

Per ciò che attiene la valutazione dell'offerta, il dimensionamento urbano del PUC dovrà essere determinato in relazione alle caratteristiche del patrimonio abitativo, alle dinamiche edilizie registrate, alle condizioni dei mercati immobiliari, ed anche alla luce delle risultanze del bilancio della attuazione dello strumento urbanistico vigente.

 Il dimensionamento del PUC dovrà essere condotto in termini di bilancio tra alloggi esistenti e previsti e famiglie previste all'orizzonte temporale assunto, tenuto conto anche delle utilizzazioni esistenti non connesse agli usi residenziali primari (residenze turistiche, seconde residenze, usi terziari) e della quota di patrimonio non occupato "frizionale", cioè destinato a consentire mobilità e funzionalità del mercato, stimabile nell'ordine del 3-5% del patrimonio occupato.

Il bilancio del dimensionamento dovrà tener conto delle diverse probabilità di realizzazione all'interno dell'intervallo temporale coperto dalla previsione del PUC.

Tali probabilità dovranno essere argomentate ed esplicitate dal PUC in relazione all'orizzonte previsionale prescelto ed alle condizioni dei mercati immobiliari locali, perseguendo l'obiettivo di favorire il recupero e la riqualificazione dei tessuti urbani già insediati.

Nei comuni che presentino significative tensioni insediative in relazione alle dinamiche ed alla struttura sociale della popolazione i PUC dovranno individuare politiche idonee a realizzare una adeguata offerta di Edilizia Residenziale Pubblica e di offerta abitativa rivolta alle fasce sociali deboli e al mercato dell'affitto.

I Comuni devono produrre in sede di PUC un bilancio dell'insediamento rurale che misuri l'offerta insediativa residenziale (e quella produttiva extragricola)  già esistente e quella producibile attraverso il recupero del patrimonio edilizio, per effetto degli indirizzi normativi definiti dal PUC stesso, sottoponendo tale bilancio ad una valutazione di sostenibilità. 

Ogni previsione di insediamento superiore al dimensionamento previsto ai commi precedenti dovrà essere concertata tra la Provincia e il Comune interessato, valutandone le conseguenze…." (stralcio dalla normativa vigente in Emilia Romagna);

Come prima accennato, il PTCP dovrebbe differenziare per i vari Comuni la dotazione complessiva di attrezzature e spazi collettivi, fissata dalla L.R. 14/82, che deve essere intesa come standard geometrico complessivo, senza che all'interno di tale dotazione debba essere individuata dal PUC - né in termini quantitativi né in termini localizzativi - la dotazione relativa alle diverse categorie indicate dal D.M. 1444/68. 

 È necessario, dunque, proporre e prevedere per  Comuni di minor complessità funzionale e per quelli a  più marcata impronta rurale - come tali individuati dal PTCP – che in sede di PUC possano ridurre il limite minimo di attrezzature e spazi collettivi.

I Comuni che presentano una rilevante attrattività per le funzioni svolte nei confronti di più vasti bacini di utenza rispetto a quello rappresentato dalla propria popolazione residente -  come tali individuati dal PTCP – devono, al contrario di quanto prima detto,  commisurare la propria dotazione di attrezzature e spazi collettivi, oltre che in relazione alla propria capacità insediativa anche in funzione della dimensione degli utenti del sistema urbano non residenti (city users), secondo le quantità per ciascuno di essi definite dal PTCP.

Sarebbe auspicabile, per non dire imprescindibile, che tutti i dati, quelli di analisi prima e quelli di progetto poi, possano confluire in una banca dati provinciale, un Sistema Informativo Territoriale accessibile a tutti ed in costante aggiornamento, in modo da poter analizzare costantemente i risultati attesi  e quelli raggiunti, in modo da:

·      creare dei sistemi correttivi al fine di evitare il depauperamento di suoli come nel caso del mancato sfruttamento delle aree ASI;

·       preservare l'ambiente da catastrofi prodotte dalla mano umana;

·      controllare i sistemi di espansione del territorio urbano al fine di evitare il crearsi di sistemi ipercongestionati;

e per ultimo, ma non meno importante,  dare l'opportunità a tutti gli utenti di visualizzare ed utilizzare le carte tematiche evitando costosi ed inutili sprechi di risorse, di denaro pubblico ma soprattutto evitando perdite di opportunità di crescita per le future generazioni.

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